Gemeente en overheid

Eva wil zich graag verenigen met alle dierenliefhebbers die een hekel hebben aan bont. Ze heeft het idee met haar groep naar een modeshow, waar bont geshowd wordt, te gaan en daar de orde flink verstoren. De overheid komt achter het plan en haalt de groep uit elkaar voordat het uit de hand loopt. Het recht op vereniging is een grondrecht van een ieder. Mag de overheid dit grondrecht beperken door de groep uit elkaar te halen?

Wat zegt de wet?

Een grondrecht kan alleen beperkt worden indien de Grondwet dat via een specifieke clausulering toestaat. Er moet dus een specifieke bepaling bestaan die de bevoegdheid geeft het grondrecht te beperken. Bijvoorbeeld: behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen uit artikel 4 van de Grondwet. Zo’n bepaling kan bestaan uit een aantal voorschriften:

• Competentie: wie er mag beperken;
• Doel: met welk doel er beperkt mag worden;
• Procedure: welke procedure er gevolgd moet worden voordat er beperkt mag worden;
• Kernrecht: er wordt genoemd wat er tot de kern hoort en wat daar omheen ligt mag beperkt worden (komt bijna nooit voor).

Beperkingssysteem

Er is sprake van een schending van een grondrecht als de overheid onjuist heeft beperkt. Als een burger naar de rechter stapt met de claim dat de overheid haar grondrecht heeft geschonden, zal de rechter dus moeten toetsen of de overheid het grondrecht juist, dus volgens de wet, heeft beperkt.

De eerste vraag die de rechter moet beantwoorden is of de claim onder de reikwijdte van het grondrecht valt. Voor het bepalen van de reikwijdte, gaat het om de redelijke uitleg van grondrechten. De grondrechten moeten niet zo ver gaan dat bepaalde activiteiten te allen tijde, op elke plaats en op iedere wijze mogen worden uitgeoefend. Op het moment dat een automobilist om vier uur zijn ogen sluit om te bidden en hij veroorzaakt een ongeluk, kan hij zich niet beroepen op zijn godsdienstvrijheid. Dit valt niet binnen de redelijke uitleg van het grondrecht en dus niet binnen de reikwijdte van het grondrecht.

Ook wordt er gekeken naar de strekking van het grondrechtsartikel. Binnen de reikwijdte van recht op vereniging, zullen verenigingen vallen. Wanneer er geen sprake is van een vereniging, maar van een individu die de orde wilde verstoren, kan hij/zij zich niet beroepen op dit artikel. De situatie valt dan niet binnen de reikwijdte. 

Wanneer de claim niet onder de reikwijdte valt, is de rechter klaar. Hij kan de zaak niet verder behandelen. Valt deze er wel onder, dan behandelt hij de tweede vraag. Is er beperkt door de overheid? Zo nee, dan kan er geen sprake zijn van een schending van het grondrecht. Zo ja, door naar vraag drie.

De derde vraag is of er rechtmatig beperkt is. Nu zijn er verschillende situaties denkbaar.

• Het grondrecht bevat geen beperkingsclausule. In dit geval is niemand bevoegd te beperken, want de vereiste wettelijke grondslag mist. Iedere beperking zal een schending van de grondrechten opleveren.
• Het grondrecht bevat een beperkingsclausule. De overheid is nu bevoegd te beperken. Voor een rechtmatige beperking, moet deze voldoen aan de voorschriften gegeven in de beperkingsclausule. De mogelijke voorschriften zijn eerder genoemd onder het kopje ‘wat zegt de wet?’ Er hoeft alleen voldaan te zijn aan de voorschriften die genoemd zijn in de clausule. Staat er in de clausule het competentievoorschrift: ‘bij wet’, dan mag enkel de formele wetgever een beperking maken. Staat er ‘bij of krachtens de wet’, ‘de wet stelt regels’ of ‘de wet regelt’ dan mag de formele wetgever in zijn beperkingswet een nieuw competentievoorschrift maken voor lagere regelgevers. Zo kan de formele wetgever de bevoegdheid beperkingen te maken, overdragen aan de gemeente. Als er aan alle voorschriften is voldaan, is de beperking van de overheid rechtmatig geweest. Er is geen sprake van een schending van een grondrecht.

Joost is het niet eens met een beslissing van een bestuursorgaan. Zijn aanvraag voor een vergunning is afgewezen. Hij heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Ook met deze beslissing is hij het niet eens en besluit in beroep te gaan bij de bestuursrechter. Hier wordt de zaak niet behandeld door hetzelfde bestuursorgaan (zoals bij het bezwaar), maar door een onafhankelijke rechter.

Wat zegt de wet?

‘In beroep gaan’ kent de wettelijke betekenis: het instellen van een beroep bij de bestuursrechter. De bestuursrechter is een rechter binnen een rechtbank die beslist over het recht dat geldt tussen de overheid en de burger.

Het instellen van een beroep gebeurt door een beroepschrift in te dienen bij de bestuursrechter.

De hoofdregel is dat voordat beroep ingesteld mag worden bij de bestuursrechter, bezwaar gemaakt moet worden, dus voordat u gaat lezen over de beroepschriftprocedure, kunt u beter eerst het artikel over de ‘bezwaarschriftprocedure’ lezen. Er bestaan uitzonderingsgevallen waarin niet eerst bezwaar gemaakt hoeft te worden.

Procedure

Waartegen?

Beroep instellen is mogelijk tegen dezelfde besluiten als waartegen bezwaar mogelijk is. Dit kan ook niet anders, omdat voorafgaande aan een beroep, bezwaar gemaakt moet worden. Leest u het artikel ‘bezwaar maken’ voor een uitleg over welke besluiten open staan voor beroep.

Belanghebbende?

Net als voor het indienen van een bezwaarschrift, is het voor het indienen van een beroepschrift vereist belanghebbende te zijn. Het is onvoldoende slechts belanghebbende te zijn tijdens het besluit of de bezwaarschriftprocedure. Het belang moet voortduren tijdens het beroep.

Uiterste datum?

Er kan enkel een beroep ingesteld worden wanneer de uiterste datum nog niet overschreden is. Het beroepschrift moet binnen zes weken bij de rechtbank worden ingediend. Deze zes weken gaan in vanaf het moment dat het bestuursorgaan de beslissing op het bezwaar heeft verzonden. Deze datum is te vinden op de beslissing die u ontvangen heeft op uw gemaakte bezwaar. Een uitzondering op deze termijn zijn de vreemdelingenzaken.

Het beroepschrift 

Voor het indienen van een beroepschrift gelden enkele vereisten:

1. Verzamel documenten

Het is belangrijk dat alle documenten bij de hand zijn die belangrijk zijn voor de rechter. Zo kan er meegestuurd worden:

• het oorspronkelijke besluit van het bestuursorgaan;
• uw bezwaarschrift;
• de beslissing van het bestuursorgaan op uw bezwaarschrift;
• eventueel brieven van experts, foto’s van de situatie of een situatieschets waardoor uw standpunt ondersteunt wordt.

2. Vul het beroepschrift(formulier) in
   
   Via het digitaal loket bestuursrecht kan de belanghebbende een beroepschrift indienen. Er bestaat een keuze tussen het beroepschrift digitaal in te dienen of het beroepschriftformulier via de site in te vullen, te printen en aan de rechtbank te versturen.
   
   Hierbij moet worden aangeven:

• waarom de belanghebbende het niet eens bent met de beslissing op het bezwaar. Dit moet zo kort en zakelijk mogelijk gebeuren;
• wat volgens hem/haar de beslissing zou moeten zijn. Hierbij kan verwezen worden naar de meegestuurde documenten ter ondersteuning;
• welke bijlagen er mee worden gestuurd.

3. Maak kopieën
   
   Het is voor uw eigen administratie verstandig kopieën te maken van het beroepsschrift en alle documenten die meegestuurd worden.
4. . Verstuur het beroepschrift
   
   Wanneer de belanghebbende gekozen heeft het beroepschrift digitaal in te dienen, kan deze stap over worden geslagen. Het beroepschrift wordt dan ondertekent door middel van de DigiD en verzonden. Wanneer er gekozen wordt voor een verzending met de post, moet het beroepschrift nog ondertekend worden.
   
   Het is niet verplicht, maar wel verstandig het beroepschrift aangetekend te versturen. Dit kan dienen als bewijs dat het beroepschrift is ingediend binnen de wettelijke termijn van zes weken. Wanneer het is ingediend buiten deze wettelijke termijn, wordt het beroep niet in behandeling genomen.
   
   De rechtbank verzendt een brief wanneer hij het beroepschrift heeft ontvangen. Hierin staat dat de indiener griffierecht moet betalen. Dit is een bijdrage aan de kosten van de rechtbank. Dit moet op tijd betaalt worden, anders wordt het beroep niet in behandeling genomen.

Beoordeling rechter

De rechter beoordeelt niet het oorspronkelijke besluit, maar de beslissing op het ingediende bezwaarschrift. Hij beoordeelt hierbij enkel de onderdelen waartegen bezwaar is gemaakt. Wanneer een onderdeel niet is bestreden in het bezwaarschrift, kan zij ook niet worden aangehaald in beroep. Wel mogen er nieuwe argumenten gebruikt worden bij een eerder bestreden onderdeel.

Bij het beoordelen kijkt de rechter naar de omstandigheden hoe die ten tijde van het nemen van het besluit op het bezwaar waren. Nieuwe omstandigheden worden, in tegenstelling tot de bezwaarschriftprocedure, niet meegenomen.

De rechter beoordeelt of het besluit in strijd was met een geschreven rechtsregel, een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel.

Uitspraak

De zaak kán worden afgedaan zonder zitting. Wanneer de rechtbank wel een zitting organiseert, wordt daarvoor een uitnodiging verzonden. De rechtbank heeft dan de mogelijkheid achtergronden van het beroep en het verdere verloop van de procedure te bespreken.

Binnen zes weken (na de zitting of na het indienen van het beroepschrift) wordt, behoudens uitzonderingen, een uitspraak gedaan. Hierbij moet rekening worden gehouden met de regel dat degene die in beroep is gegaan niet slechter af mag zijn na de uitspraak dan dat hij was voor de uitspraak.

Verschillende uitspraken zijn mogelijk.

• De rechter kan verklaren dat hij onbevoegd is. De zaak wordt niet inhoudelijk behandeld, omdat de bestuursrechter geen bevoegdheid heeft;
• De rechter kan beoordelen dat het beroep niet-ontvankelijk is. Dit gebeurt wanneer het beroep is ingediend door iemand die geen belanghebbende is of wanneer het te laat is ingediend;
• Het beroep is ongegrond. De argumenten zijn inhoudelijk niet sterk genoeg;
• Het beroep is gegrond. Inhoudelijk is het sterk genoeg en het besluit waartegen eerder bezwaar is gemaakt, wordt vernietigd. De rechter kan zelf een nieuwe beslissing nemen of het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen.

Het besluitbegrip speelt een belangrijke rol in het bestuursrecht. Het besluitbegrip bakent de bestuursrechtelijke rechtsbescherming af. Tegen bepaalde besluiten kan bezwaar worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen of een ander bestuursorgaan (dan wordt gesproken over administratief beroep). Wordt een besluit op bezwaar (b.o.b.) afgewezen dan kan op een aantal uitzonderingen na, tegen dit besluit (op bezwaar) beroep worden ingesteld bij de rechter.

Wanneer is sprake van een besluit in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht? Het moet gaan om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Wettelijke gelijkstellingen met een ‘besluit’ (algemeen)

Voorbeelden in de Awb

• De afwijzing van een aanvraag van een beschikking (art. 1:3 lid 2 jo. 1:3 lid 3 jo. 1:2 Awb).
• De betaling van een geldschuld (art. 4:86 Awb).
• Beslissing om bestuursdwang toe te passen. Fictieve goedkeuring (art.10:31 lid 4 jo. paragraaf 4.1.3.3 Awb)

Voorbeeld buiten de Awb

• Fictieve omgevingsvergunningen (art. 3:9 lid 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).

Wettelijke gelijkstellingen met een ‘besluit’ alleen voor rechtsbescherming

Voorbeeld in de Awb

• De schriftelijke weigering een besluit te nemen (art. 6:2 sub a Awb).
• Het niet tijdig nemen van een besluit (art. 6:2 sub b Awb).
• Handelingen jegens een ambtenaar als zodanig (art. 8:2 lid1 sub a Awb).

Voorbeeld buiten de Awb

• Handeling jegens een vreemdeling als zodanig (art. 72 lid 3 Vreemdelingenwet 2000).

Wanneer iemand zich niet houdt aan de wettelijke regels, mogen bestuursorganen sancties opleggen. De bestuurlijke boete is zo'n sanctie.

Wat zegt de wet?

De bestuurlijke boete is in de wet opgenomen als een bestraffende sanctie. Leedtoevoeging is het doel. Bij deze sanctie kan een daartoe bevoegd bestuursorgaan de overtreder onvoorwaardelijk de verplichting opleggen een geldsom te betalen. Dit kan alleen wanneer de overtreding en de sanctie zijn opgenomen in de wet. Een wettelijke vereiste is verder dat de overtreding te verwijten is aan de overtreder. Wanneer hij een overtreding heeft begaan onder een geestelijke stoornis, kan de overtreding hem waarschijnlijk niet worden verweten en kan er dus geen boete opgelegd worden.

Er bestaan overtredingen waar zowel een strafrechtelijke sanctie als een bestuurlijke boete opgelegd kunnen worden. Om te voorkomen dat iemand voor dezelfde overtreding twee keer wordt aangesproken, is het una via-beginsel ontworpen. Dit houdt in dat zodra een bestuurlijke boete is opgelegd, strafvervolging voor hetzelfde feit onmogelijk is. Omgekeerd geldt hetzelfde: wanneer de strafvervolging is gestart, wordt er geen bestuurlijke boete meer opgelegd.

Hoogte

De hoogte van de boete verschilt per wet. De wet kan een specifiek bedrag geven, maar kan ook een bandbreedte geven waarbinnen het bestuursorgaan de boete mag bepalen.

Een bedrag lager dan de ondergrens van de bandbreedte kan vastgesteld worden wanneer de omstandigheden zo bijzonder en zwaarwegend zijn dat een hogere boete onredelijk zou zijn. Dat kan het geval zijn als de ondernemer aantoont financieel niet draagkrachtig genoeg te zijn. De boete wordt in dat geval met 50% gematigd. Matigen is geen optie meer wanneer de overtreder de wet structureel overtreedt. Hiervan is sprake wanneer er binnen twee jaar voor de derde keer een boeterapport wordt opgemaakt.

De boete kan ook hoger komen te liggen dan de grens gesteld in de bandbreedte. Dit gebeurt wanneer er sprake is van herhaalde overtredingen. De boete wordt verhoogd om te voorkomen dat de overtreder nog eens een overtreding begaat. Deze verhoging moet bepaald zijn in de wet die wordt overtreden.

Opleggen

Voordat de bestuurlijke boete ontvangen wordt, zendt het bestuursorgaan een ‘vooraankondiging’ waarin het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen, kenbaar wordt gemaakt. De overtreder kan zijn zienswijze omtrent dit voornemen indienen bij het bestuursorgaan. Hij kan bijvoorbeeld aangeven dat hij vindt dat de overtreding hem niet te verwijten valt. Het bestuursorgaan kan deze zienswijze gebruiken bij de beslissing om de boete wel of niet op te leggen.

Verjaring

Bij boetes lager dan € 340,- verjaart (vervalt) de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete na drie jaar nadat de overtreding is begaan. Bij boetes hoger dan € 340,- verjaart de bevoegdheid na vijf jaar.

Nadat de ‘vooraankondiging’ verzonden is aan de overtreder, heeft het bestuursorgaan nog 13 weken om te beslissen of hij overgaat tot het opleggen van de boete of niet. Wanneer deze 13 weken zijn verstreken, verliest hij zijn bevoegdheid.

Beschikkingen

Bestuursrechtelijke sancties, zowel de last onder dwangsom als de bestuurlijke boete, zijn besluiten toegespitst op een concreet geval. Het zijn dus beschikkingen. Dat betekent dat er een mogelijkheid bestaat bezwaar te maken tegen een sanctie. Naar aanleiding van het bezwaar wordt een nieuwe beslissing genomen: de sanctie blijft staan of wordt vernietigd. Wanneer de overtreder het niet eens is met nieuwe besluit, kan er beroep ingesteld worden bij de rechtbank, sector bestuursrecht.